自然资源资产管理体制改革之管见

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党的十八届三中全会明确提出，要“完善国家自然资源资产管理体制，统一行使全民所有的自然资源资产所有者的责任”，这是完善自然资源资产产权制度的重大改革，是建立系统完整的生态文明体系的内在要求。自然资源资产是指产权主体和边界明确的稀缺物质资产，它能给人类带来利益，以自然资源的形式存在。自然资源资产管理制度是建立自然资源资产管理机构、划分管理权限、确定法规和管理方法的基本制度。目前，我国自然资源资产管理制度还不完善，存在所有权不充分、权益得不到实现等突出问题。迫切需要加快观念认识、组织结构、权责分配、监督问责和配套制度等方面的改革，以积极稳妥地推进我国自然资源资产管理体制改革。

首先，中国自然资源资产管理制度的演变大致经历了四个阶段

第一阶段(1949-1978)是自然资源资产管理制度缺失的阶段。在此期间，资源资产管理的概念没有出现，资源的配置依赖于行政配置，资源是免费使用的。

第二阶段(1978-1990)是自然资源资产管理系统的探索和研究阶段。这是资产管理的萌芽阶段。虽然国家提出了所有权与使用权分离和有偿使用制度，但在实践中并没有真正落实。

第三阶段(1990-2010年)，自然资源资产分散管理体系逐步形成。这一时期，我国自然资源资产分类管理体系初步形成，资源有偿使用制度全面推进，要素市场建设步伐加快；由于不同资源的资产化速度不同，系统呈现出分类、相对集中、混合管理的趋势，但没有建立专门的资源资产管理机构。

第四阶段(十八大以来)，自然资源资产管理体制进入全面深化改革阶段。党的十八届三中全会决定“完善国家自然资源资产管理体制，实行全民所有的自然资源资产所有权”，这对我国自然资源资产管理体制改革提出了新的要求。

第二，目前我国自然资源资产管理体系存在五大问题

首先，政府和市场的关系没有理顺。突出表现为:将资产管理(确保保值增值)与资源监管(规范市场失灵)相结合；有偿使用范围需要扩大，转让方式需要改进，市场转让程度较低(如海域使用权)；资源市场化定价机制不完善，资产价值评估体系不完善；缺乏全国统一的资源交易系统和交易信息平台。

二是管理主体不到位，权益没有落实。尚不清楚谁将行使所有者的权利。例如，国有土地所有权由国务院行使，但实际上是由地方政府资源管理部门行使，导致所有权和经营权分离，容易导致资产流失；另一个例子是，一些重要的国有林区被命名为国有林区，但实际上它们被简化为地方和企业的自我管理。

第三，组织结构不合理，效率低下。组织分散，条块分割，多头管理问题突出，综合协调效果不佳，导致重复建设、资源浪费、信息不畅、信息争斗、相互扯皮等严重问题。

第四，权力分配不合理，中央与地方关系不理顺。中央和地方政府管理目标和绩效的差异导致委托代理机制的失效；中央政府财权不匹配，中央审批项目多，岗位监督管理往往不到位；同时，各级政府的资源收入分配不合理，资源所在的政府往往承担更多的权力。

第五，监督问责机制不完善。后期重资产处置、收益管理、轻监督管理是严重问题；基于内部监督的多元监督体系尚未建立；缺乏问责制度，处置不力，违法成本低。

三、改革国家自然资源资产管理体制的基本思路

(1)关于改革目标

通过深化改革，努力构建世界一流的具有中国特色的现代资源资产管理体系，既能与社会主义市场经济体制、国家治理能力和治理体系现代化相匹配，又能适应国家生态文明建设的需要，充分体现全民所有自然资源资产所有者的权益，从而保障国家资源安全和国家安全。在这种管理体制下，所有权和经营权分离，政府严格遵循市场经济规律，管理行为和过程法制化、规范化、标准化；资产管理理念深入人心，管理职能更加完善，职责分工更加科学，管理手段逐步多元化、连续化、系统化，信息系统逐步完善，管理的责任性和有效性增强，管理效率日益提高，自然资源科学合理开发水平提高；资源资产市场规范有序，保值增值，投资环境公平良好，收入分配科学合理，维护公共利益，保障资源安全，自然资源产业逐步实现健康、稳定、可持续发展。

(2)基本改革原则

首先，坚持问题导向。着力解决全民所有的自然资源资产所有者不到位、权益得不到落实的核心问题。第二，坚持效率第一。通过观念创新、组织优化、责任分工和制度保障，可以保证管理体系的高效运行，促进治理体系和治理能力的现代化。第三，坚持简化和统一。在厘清政府与市场关系的前提下，符合大规模体制改革和分权化的大趋势；同时，按照生态文明体制改革的总体要求，充分体现“山水、森林、湖泊、生命群落”的理念，实现一物一厅的管理。第四，坚持循序渐进。在资产管理和资源监管职能分离、建立统一的自然资源资产管理部门等改革重点和难点领域，要坚持试点先行、重点突破，稳步推进改革进程。第五，坚持开放和宽容。改革必须从国情出发，充分借鉴国内外先进经验，顺应国际自然资源资产管理体系的发展趋势，同时强调该体系不是静态的，而是一个动态的调整过程。

(3)关键改革措施

首先，在管理理念上，要充分认识和处理好政府与市场、中央与地方、分类与综合管理、资产管理与资源监管的关系。显然，自然资源资产可以分为以生产要素为主要功能和特征的经营性自然资源资产和以社会服务为主要功能和非商品特征的非经营性自然资源资产。

其次，在管理的基础上，加快修订和完善土地管理法、矿产资源法、水法、草原法、森林法等资源法律法规，研究制定海洋基本法，加强自然资源综合立法。

第三，在组织结构上，在中央一级，或者在国务院，成立一个国有自然资源资产管理委员会，加强各部门的综合协调，或者成立一个大的自然资源部，甚至资源环境部，并在各部门设立自然资源资产管理机构和资源监督机构，分别承担所有者的职能和管理者的责任；在地方层面，地方政府可以参照中央政府设立相应的资产管理机构。

第四，在职能定位上，要明确区分自然资源资产管理部门和监管部门的职能。国有自然资源资产管理机构的主要职责是维护国家自然资源资产的主权，管理经营性自然资源资产，托管非经营性自然资源资产，管理和规划国家自然资源资产。

第五，在权力分配方面，要明确中央与地方在自然资源资产管理体系中的权责、权力和财权的关系，对国有自然资源资产实行分级授权管理。中央政府授权国家自然资源资产管理部门代表国家行使国有自然资源的最终所有权，重点管理战略性资源、跨省和跨流域的资源和资产，而省政府授权省级及以下资源资产管理部门做好辖区内的资源和资产管理工作。

第六，在问责机制上，要加强行政执法监督，建立和完善资产管理机构的多维监督机制；要拓宽公众获取相关政府信息的渠道，完善和规范公众参与资源资产管理的形式，建立公众参与相关政策法规制定的程序，加强立法监督，完善司法监督；要高度重视政府资源资产管理机构的内部监督，同时创新资产监督管理工作方式，加强检查评估、合同/协议备案、信息披露、联席会议、访谈和走访等综合应用，落实管理问责制度，建立与监督审计部门的资源资产监督管理联动机制。建立绩效管理评价机制，制定资源资产管理绩效评价方法，完善资源资产管理机构内部评价体系和奖惩制度，探索建立资源资产监督管理第三方评价和听证制度。

七是在能力建设方面，加大对R&D自然资源资产监测、登记和会计技术及设备的投资支持，加强资源资产管理专业人员配备，加大人员培训、培训和引进力度，加强资源资产管理信息化和大数据平台建设。最后，在配套制度方面，要加快自然资源资产产权制度改革，建立主体结构合理、产权边界清晰、产权健全、产权转移顺畅、利益格局合理的资源资产产权制度；进一步完善自然资源有偿使用制度，扩大有偿使用范围，加大招标拍卖力度，深化自然资源及其产品价格改革，加快建立反映市场供求关系、资源稀缺性和生态环境破坏成本的价格形成机制；建立自然资源资产调查评估制度，加强对自然资源资产的数量、质量、价值、持有或占用、流通、利用和收益的调查评估，鼓励和支持独立第三方开展自然资源资产调查评估；建立资源资产价值评估体系，研究制定自然资源资产评估程序，评估自然资源资产实物存量的货币价值，反映自然资源资本的总价值；建立自然资源资产及其应用系统的核算和审计制度，将自然资源纳入国民经济核算体系，探索编制自然资源资产负债表，开展自然资源资产审计；完善自然资源资产市场交易体系，加快资源要素有形市场和全国统一公共资源交易平台建设，建立健全自然资源资产交易规则，明确自然资源资产市场配置原则；完善自然资源资产收益分配制度，加快自然资源税费改革，建立健全国有资源企业自然资源资产价格、税收制度和利润分配制度，提高资源效益分配格局的合理性。

(作者为国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副研究员，顾为国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长兼研究员)