税收征管改革：事关央地财政关系调整的“定心丸”

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高培勇

习近平主席在谈到中央与地方关系改革时曾指出，要统筹规划，协调推进中央与地方的改革。如果中央政府需要先定基调，划定底线，就必须按照统一部署，及时向地方披露；如果地方政府有必要先行探索和创造经验，中央政府应及时授权，有效调动中央政府和地方政府的积极性。笔者认为，不久前正式向社会公布的《深化国税地税征管体制改革方案》(以下简称《方案》)就是这样一个“定心丸”，具有向地方政府公开的功能。

“合作”不是“合并”:

国家和地方分税制的模式不会改变

1994年我国财税体制改革开始了国税和地税的分离。从那时到《方案》正式发布，在20多年的时间里，尽管这种制度结构的优势随着时间的推移而逐渐显现，但无论是在税收领域还是在税收领域之外，围绕着国税和地税这两种分税制结构的不同意见总是被听到。许多人认为，国家税收和地方税收这两个税务机构应该合并为一个机构，理由是它们应该同时并存，以提高税收的运营成本，给纳税人增加不必要的负担。从简化管理和分散权力的角度来看，有人质疑将国家税收和地方税收这两个税务机构分开的必要性。鉴于营改增以来地方税务机关税收征管业务量大幅减少，相当一部分人主张将地方税务机关纳入国家税务代理体系，统一征收管理国家税收。

可以观察到的一个基本事实是，近年来，一个小小的动荡或每一次重大的税收调整都会引发一波关于国家税务机构合并的声音。由于这种制度变迁不仅涉及到地方税务机构的前途或去留，还涉及到地方税务机构干部的去向，甚至关系到包括国家和地方税务机构在内的所有干部的前途和命运，在不断讨论和没有真正澄清的背景下，会出现各种各样的疑问。事实上，在税务机构中，人们的心会浮动或士气不稳定是不可避免的。

但是，在充分发挥国税和地税各自优势、推进服务深度融合、执法适度融合、信息高度聚合的旗帜下，此次发布的《方案》明确提出，税收征管体制改革是对现行征管体制的完善，而不是将两个税务机关合并。换句话说，合作而非兼并，着力解决当前税收征管体制中突出的深层次问题，推进税收征管体制和能力的现代化，是本轮税收征管体制改革的灵魂。

我们注意到，本轮税收征管体制改革是深化财税体制改革的重要组成部分，是全面深化改革的基础工程和重点工程。同时，我们注意到，本轮税收征管体制改革的目标是锁定与国家治理体系和治理能力现代化相匹配的于建成现代税收征管体系，国家治理体系和治理能力现代化是全面深化改革的总体目标。还应注意到，中央与地方分税制是当今世界大多数国家的共同选择，这实际上告诉我们，国家与地方分税制符合深化财税体制改革的方向，符合全面深化改革的总体目标，也符合人类税收历史发展的一般规律。因此，保持国家和地方分税制的基本格局不变，并在此基础上，通过理顺税收征管职责分工，不断推进税收征管体制和能力的现代化进程，充分发挥税收在现代国家治理中的基础性和支撑性作用，将成为今后一个时期中国税收改革和发展的大逻辑。

显然，“计划”已经让国家税务和地方税务机构及其大量税务干部放心了。此后，在深化国家和地方税收征管合作的基础上，我们走上了一条具有民族特色的税收征管体制和能力现代化之路，这也将成为今后一个时期我国税收征管领域的新常态。

“税收分享”不是“金钱分享”:

分税制管理的基础不会改变

从历史上看，国家税务机关和地方税务机关的分离一直是分税制财政管理体制的重要组成部分。回顾1993年颁布的《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》，我们可以发现，改革之初确立的分税制财政管理体制至少有以下四层含义:一是根据中央和地方的权力分工，合理确定各级财政的支出范围；其次，根据行政权力与财政权力相结合的原则，将各类税收统一划分为中央税收、地方税收和中央与地方共享税收，建立中央税收和地方税收制度，并设立两套中央和地方税务机构分别进行征收和管理；第三，科学核定地方收支数额，逐步实行相对规范的中央到地方的税收返还和转移支付制度；第四，建立和完善分级预算制度，强化各级预算约束。

也就是说，分税制的财政管理体制和分税制实际上是一对连体婴儿，两者以同步的状态进入人们的视野。如果有分税制，就必须有单独的国家和地方税务机构；如果没有分税制，就没有必要将国家和地方税务机构分开。从这个意义上说，保持国家和地方分税制的基本格局不变，必然意味着坚持分税制财政管理体制的基本方向不变。

需要指出的是，始于1994年的分税制财政管理体制，是与之前带有浓厚分税制色彩的财政管理体制相对立的。在1994年之前，中国的金融管理系统是基于“货币分享系统”，尽管有一些变化和复杂性。无论是计划经济时代的“总量共享”还是“收入分类共享”，还是改革开放初期的“包干”，中央财政与地方财政之间的“分割”或“包含”实质上是“货币”——财政收入。直到1994年以后，才发生了根本性的变化——从“分税制”到“分税制”，各种税收统一划分为中央税收、地方税收和中央与地方共享税收，并分别划定了中央和地方财政的收入来源，从而初步奠定了中央和地方财政各司其职的财政管理体制基础，从而调动了地方政府的积极性。

例如，这就像农村改革的思路。在改革之前，农村没有分配，但在当时，根据“工作点”，它主要是劳动的成果-以食物或金钱为代表的农副产品。改革后最大的变化是将劳动成果转化为劳动对象——土地。正是因为“分田到户”,个人和家庭的劳动投入状况才能与劳动成果状况直接联系起来，从而获得更多的工作，广大农民的劳动积极性才能在空之前提高，从而取得农村改革的巨大成功。由此可以看出，1994年中国之所以煞费苦心地决定用分税制取代分税制，是因为我们应该借鉴以欧美国家为代表的财政管理体制的经验，但除此之外，就其思想基础而言，中国农村改革的成功实践也是一个重要的支撑因素。因此，尽管中国的分税制改革和农村改革相对独立，发生在不同的领域，但它们有着共同的思想来源和相似的行动路线。

曾几何时，伴随着国家和地方税务机构是否应该继续分裂的折磨，关于中国是否应该继续坚持分税制的疑虑层出不穷。有人以现行财政管理体制存在的各种问题和矛盾为由，质疑分税制的方向是否适合中国国情。有人提出分税制推行过早，是基于现行财务管理体制运行中遇到的各种困难和障碍。有些人干脆把分税制的提法放在一边，用新的概念和表述来定位财政管理体制的改革。

然而，重要的问题是，上述问题、矛盾、困难和障碍是来自分税制本身还是来自分税制之外。

回到《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》所划定的分税制的四个基本含义，并以此为参照系，可以清楚地看到，自1994年以来的20年间，由于各种主客观因素的影响，我国的分税制实践并没有将这一改革和部署贯彻到底。例如，中央和地方政府之间的权力和支出责任的划分从未得到澄清和合理化；另一个例子是财权被延迟，作为分税制灵魂的“财权与权相结合”原则被“财权与权相匹配”所取代；例如，分税制的范围变化频繁，一些地方税甚至地方主体税都转移到中央地方共享税，进一步削弱了不完善的地方税体系；另一个例子是，转移支付系统的规划缓慢，“资金流入部门”的现象十分猖獗。地方财政收支管理权和平衡权长期以来一直“缺位”。事实上，分级财政管理具有“酱油财政”的性质——给什么钱，做什么事，或者给多少钱，做多少事，等等。正是在这种变化的形势下，财务管理制度的实际运行模式日益呈现出偏离“分税制”而回归“分税制”的趋势。

所有这些都表明，当前财务管理体制中遇到的所有矛盾和问题、所有困难和障碍的根源不在于分税制本身，而在于分税制的执行不力。换句话说，问题在于分税制的名称和现实之间的不一致。因此，从一个不同的分税制回到原来的分税制，继续走分税制之路并使之完善，而不是偏离这个方向甚至开辟一条新的道路，无疑是我们的自然选择。

毫无疑问，“计划”让所有关心中国金融管理体制改革趋势的人放心了。

“两个热情”:中央财政

关系调整的基调不会改变

此外，分税制财政管理体制和国家与地方税务机关分开设立的根本目的始终是发挥中央和地方政府的积极性。因此，从保持国家和地方分税制的基本格局到坚持分税制财政管理体制的基本方向，实际上意味着继续调整中央和地方财政关系的基本基调不会改变。

事实上，从十八届三中全会到十八届五中全会，作为现代国家治理体制所面临的基本关系之一，中央与地方财政关系调整的所有方案都是按照“有利于发挥中央和地方积极性”的原则制定的。一方面，自1994年以来，继续中央与地方财政关系的调整方向是一种自然选择；另一方面，这也来自于现实判断，即当地积极性不够，急需调动。

不无遗憾的是，在当今中国，虽然在公共场合和各种表达方式中没有否定两个积极性或只有一个积极性的说法，但我们将整理迄今为止收集到的关于调整中央与地方财政关系的各种主张和建议，不得不承认其中有些确实被怀疑处于中央政府的积极地位。特别是在调整中央与地方财政关系的具体措施上，确实有很多方面是以损害地方积极性为代价的。如果不扭转这一势头，不仅中央与地方的财政关系难以理顺或不可避免地出现偏差，更严重的是，在地方积极性被拖延甚至受到伤害的情况下，目前需要充分发挥的各种稳定增长的政策措施也难以落实。

这是因为历史经验告诉我们，中国经济之所以能够走出过去30年持续高速增长的轨道，在很大程度上取决于发电的竞争力。在经济发展进入新常态的现实背景下，保持中高速经济增长仍然离不开地方的积极性。甚至可以说，在今天的中国，我们比以往任何时候都更需要本土热情。毋庸置疑，地方积极性的调动和发挥应该建立在充分反映地方实际、充分考虑地方利益的中央与地方财政关系模式的基础上。将地方热情与中央财政关系格局的变化轨迹联系起来，我们可以清楚地看到，过去地方对经济发展的热情很大程度上源于中央财政关系格局的合理调整和相对稳定。没有以调动地方积极性为目标的中央与地方财政关系的合理调整，没有有利于发挥地方积极性的相对稳定的中央与地方财政关系格局，更没有难以想象的地方积极性的有效调动，中国经济的规模和质量永远达不到今天的水平。

站在中国当前发展和改革的大局上，我们可以进一步得出这样的结论:不仅稳定增长，而且结构调整，既促进改革，又防范风险，以及一系列其他发展和改革目标的实现，包括确保就业和造福于人民生活，都取决于并基于中央和地方政府的主动性。

问题的关键是，我们怎样才能调动两个人的积极性？什么样的制度结构有利于这两个举措的发挥？当然，这需要从多个方面和角度进行论证。但是，可以立即提出的一个基本标准是，围绕中央政府财政关系调整的具体操作方案应该得到地方政府的广泛认可和积极配合，并最终在中央与地方政府的有效互动中形成和实施。

毫无疑问，《纲要》所提供的正是这样一个符合上述标准的税收征管体制改革的“路线图”，能够调动和帮助发挥两者的积极性。可以完全相信，在这个“路线图”上，不仅地方政府能够广泛同意将国家和地方税务机构分开，而且地方政府能够积极配合分税制财政管理制度。此外，几乎所有涉及国家和地方税收之间分工与合作的具体措施和安排都有望在中央政府和地方政府的有效互动中最终形成和实施。

这相当于让地方政府对中央财政关系的调整再一次放心。

(作者是中国社会科学院院士和财经学院院长)